Un accord sur l’agriculture à l’OMC est nécessaire. Mais quel accord ?

Une présentation des enjeux avec Marie Arena et Isabelle Durant

A la veille de la onzième conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC – WTO en anglais) à Buenos Aires en Argentine, les pays les plus vulnérables réclament des moyens de protéger leurs agricultures. Pour cela, Marie Arena (Parlement européen) et Isabelle Durant (CNUCED) pensent que ces pays n’ont d’autres choix que de s’asseoir à la table des négociations multilatérales avec les pays riches et de défendre leurs points de vue.

Depuis que l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a été lancée par les Accords de Marrakech, en 1994, une certaine désillusion s’est installée. Dès  l’entame des années 90, la critique était de mise quant aux objectifs réels de l’OMC, entièrement favorables au néo-libéralisme. Mais les pays en développement avaient néanmoins espéré que le Cycle de Doha commencé en 2001 après la Conférence ministérielle de l’OMC au Qatar puisse mener à des règles du commerce mondial plus équitables pour les pays pauvres.

A l’heure de la onzième Conférence ministérielle à Buenos Aires (10-13 décembre 2017), plusieurs dossiers sont dans l’impasse dont celui très épineux de l’agriculture. Le statu quo n’est pourtant plus possible et les pays membres de l’OMC doivent trouver une solution à l’apparente quadrature du cercle :  Comment permettre aux pays pauvres de subventionner leur agriculture tout en évitant que ces soutiens ne viennent déséquilibrer le commerce mondial des produits agricoles ? Les distorsions étant le plus souvent induites par la concurrence déloyale des pays riches lorsqu’ils soutiennent leurs exportations agricoles, faut-il pour autant interdire au pays les moins nantis de protéger leurs agriculteurs ?

Les pourparlers à l’OMC sont étroitement liés  aux Objectifs du développement durable (ODD) établis par les Etats membres des Nations unies, puisque l’ODD 2, intitulé « Faim Zéro », engage les gouvernements à « corriger et prévenir les restrictions et les distorsions commerciales sur les marchés agricoles mondiaux ». Les imbrications avec les autres ODD, principalement ceux concernant la lutte contre les changements climatiques (ODD 7) et l’accès à des énergies durables (ODD 13) sont bien entendu nombreuses.

Des dossiers techniques et compliqués

On se perd rapidement, quand on creuse les questions du commerce agricole à l’OMC, dans le nombre de propositions et de contrepropositions qui se chevauchent, parfois se recoupent, parfois se contredisent, et qui peuvent faire perdre leur latin aux techniciens et aux négociateurs même les plus chevronnés. Aux propositions du groupe dit des PMA (pays les moins avancés) viennent s’ajouter – en ne citant que les plus connues – celles de l’Union européenne et du Brésil, de la Chine et de l’Inde, de l’Australie et de la Nouvelle Zélande, en plus de la récente proposition du Mexique, etc.

La proposition la plus discutée – et qui engendre des désaccords compliqués à résoudre – est celle avancée par la Chine, l’Inde et des pays en développement regroupés dans la coalition nommée G33. Elle plaide en faveur d’une flexibilité à l’égard des pays pauvres qui achètent de la nourriture à bas prix  aux producteurs locaux pour constituer leurs stocks publics de nourriture. Mais les grands pays exportateurs craignent que le fait de ne pas soumettre la constitution publique de stocks aux règles de reporting en vigueur à l’OMC fausse le commerce et puisse même mettre en danger la sécurité alimentaire dans d’autres pays.

Lors de l’avant-dernière conférence ministérielle à Bali, en 2013, face au blocage à propos, entre autres, de cette proposition, les Etats ont convenu de ne pas engager de procédure de différend auprès de l’OMC. Cette mise au frigo et la complexité des négociations qui donnent l’impression de ne jamais aboutir ont contribué, parmi d’autres dossiers, à une perte de confiance dans le multilatéralisme. Depuis plusieurs années, on voit donc fleurir les tentatives de conclure des accords commerciaux bilatéraux entre Etats ou groupes d’Etats. A certains égards, la conférence de décembre 2017 à Buenos Aires sonne à nouveau comme la dernière chance du multilatéralisme…

Isabelle Durant : Ne pas laisser tomber le multilatéralisme 

L’écologiste belge Isabelle Durant, Secrétaire générale adjointe de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) depuis le 3 juillet 2017, juge que sa mission consiste entre autres à remettre en valeur  le multilatéralisme. C’est dans cet état d’esprit qu’elle se rend à Buenos Aires. « Il est peu probable que la question des subventions agricoles se débloque », explique Isabelle Durant, « mais malgré cela on doit continuer à répéter que les négociations multilatérales sont nettement plus intéressantes pour tout le monde». La CNUCED relaie les revendications des pays défavorisés en faveur d’échanges commerciaux rééquilibrés. Elle n’est pas partie prenante aux décisions prises à l’OMC. « Nous y allons dans une logique de dialogue en marge de la conférence », explique Isabelle Durant. « La CNUCED est présente auprès des Etats membres dans un souci à la fois de les aider et de les préparer dans les négociations qu’ils vont mener… les sujets de l’OMC comme l’e-commerce, la pêche et l’agriculture sont discutés au sein de la conférence de la CNUCED sans la menace d’édicter une règle où les plus faibles ont le sentiment qu’ils ont tout à perdre. Ce lieu de dialogue entre pays bénéficiaires et pays donateurs est très précieux. Nous sommes de plus en plus amenés à travailler dans une approche régionale, de coopération Sud-Sud, car lancer des pays faibles économiquement dans les chaines globales de valeur du commerce international, c’est prendre de très gros risques. Les débouchés pour les produits agricoles doivent être autant régionaux qu’internationaux et pour défendre cette perspective les outils multilatéraux sont beaucoup plus utiles car ils associent l’ensemble des acteurs ».

Aujourd’hui, la question est de savoir comment on protège les producteurs agricoles et à quel échelon. Selon Isabelle Durant, « le commerce n’a de sens que si il vient appuyer le développement durable et l’échelon régional est le plus approprié, surtout du point de vue agricole ».

Marie Arena : Le multilatéralisme doit contrôler l’agro-business 

La députée européenne et socialiste belge Marie Arena, entre autres membre de la Commission du commerce international du  Parlement européen,  pense que « la mise en sourdine des questions multilatérales est un piège dans la mesure où, avec le multilatéralisme, les pays fragiles ont la possibilité de s’unir pour faire valoir une position commune. C’est d’ailleurs leur tentative d’alliance qui a provoqué le blocage à l’OMC… Les pays riches ont contourné la pierre d’achoppement en entamant des négociations bilatérales.  On l’a constaté avec l’Union européenne, dans le cadre des Accords de partenariat économique (APE) négociés avec les pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique) où elle a tenté d’isoler les plus faibles. De plus, si  l’Union européenne a revu ses logiques de subventions agricoles  à l’exportation, elle n’a par contre pas revu ses logiques de subventions internes, tels que la Politique agricole commune… C’est un peu l’hôpital qui se moque de la charité puisque ces pratiques ne respectent en fait pas les principes de l’OMC »

« À Buenos Aires il est important de revenir à la table de discussion avec les grands acteurs, la Chine, le Brésil, l’Inde, l’Union européenne et les Etats-Unis », précise Marie Arena. « Car il  faut leur indiquer que la question agricole n’est pas réductible à l’ODD2 qui préconise de lutter contre la faim. On pourrait croire que le fournisseur importe peu du moment que la sécurité alimentaire est assurée. Or, ce n’est pas uniquement une question d’alimentation mais aussi de souveraineté. Je pense que si on ne lie pas les objectifs de développement durable à des objectifs de qualité de l’agriculture, de respect de l’environnement et à des préoccupations sociales concernant l’avenir de la paysannerie, l’agrobusiness réduira les ambitions à l’ODD2 en préconisant des recettes productivistes, des intrants, des engrais, des modes de production qui accaparent les terres… J’invite les acteurs qui se remettront autour de la table de la négociation multilatérale sur l’agriculture à Buenos Aires à discuter de mesures de contrôle de l’agrobusiness et à se pencher de manière plus globale sur la question des modèles agricoles».

Quels niveaux de protections pour les produits agricoles ? 

En janvier dernier, le groupe dit des PMA (pays les moins avancés) a proposé que  la conférence ministérielle de Buenos Aires discute d’un plafonnement global des soutiens autorisés qui « faussent le commerce » dans le secteur de l’agriculture. Une étude de l’ International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) est venu appuyer cette proposition en montrant que la fixation de cette limite globale pourrait clarifier les règles du jeu pour certaines filières qui dans ces pays ont besoin d’une protection spécifique, comme le coton, le sucre, les fruits et les  légumes.

L’étude de l’ICTSD parue en octobre 2017 passe les différentes propositions de soutien à l’agriculture en revue. L’ICTSD estime que l’on peut aisément déduire de ces différents projets que les plafonds de soutien proposés resteraient nettement plus élevés que les soutiens internes très bas ou quasi inexistants dans la plupart des PMA. Il faudrait aussi établir des limitations plus basses que celles proposées pour qu’elles restreignent réellement les soutiens internes que les grands exportateurs tels que l’Europe, l’Inde la Chine et les Etats-Unis apportent déjà à leurs agricultures. La plupart des limitations actuellement proposées restent plus élevées que la réalité. Des limitations  vraiment très restrictives ne seraient donc acceptées par personne. Mais dans certains scénarios, les niveaux de soutien déjà réalisés par la Norvège, la Suisse, le Japon et le Canada dépasseraient les plafonds autorisés. C’est ce qu’illustre le schéma ci-dessous qui montre où se situerait la limite à 5% (proposée par l’Union européenne et le Brésil) de la valeur de la production pour les pays développés par rapport à leurs soutiens actuels.

Pour les PMA l’enjeu réside plutôt dans le renforcement des capacités à soutenir leurs agricultures, puisque leur réalité actuelle se situe largement en dessous des plafonds autorisés dans de tels scénarios.

Pour Marie Arena, il faut donner aux plus vulnérables les moyens de protéger leur agriculture : « Je suis pour un renforcement, spécialement dans les PMA, des institutions publiques et étatiques, pour qu’elles aient les moyens de se protéger. Elles doivent pouvoir assurer un suivi des statistiques pour avoir la capacité de bloquer certaines importations alimentaires avec des arguments irréfutables… Encore faut-il avoir de bonnes douanes et il est donc nécessaire d’appuyer des instances publiques fortes pour activer des mécanismes de protection.  Sinon, c’est juste de l’encre sur du papier. Jamais l’on ne pourra protéger les secteurs en difficulté sans la présence dans chaque Etat d’un bureau du Plan qui analyse concrètement les flux alimentaires ».

Ceci dit, si le combat pour le droit à subventionner l’agriculture est important pour les PMA, une question est encore plus fondamentale : Quel type d’agriculture subventionner ? L’Union européenne continue largement à injecter de l’argent dans l’agro-industrie, alors que d’autres modèles plus durables devraient être appuyés.

Rédaction : Pierre Coopman